Sankcje UE nałożone na Rosję zbliżają się do kolejnej granicy

Unia Europejska chce sprawić, by sankcje zadziałały – ale jak daleko się to posunie?

W ramach 11. rundy sankcji Komisja Europejska zaproponowała nowe środki mające na celu „zwalczenie” obchodzenia sankcji, jak to ujęła Ursula von der Leyen podczas podróży do Kijowa z okazji Dnia Europy.

Z większością handel między UE a Rosją jest mocno ograniczony lub wręcz zabronioneBruksela wskazuje teraz palcem na ludzi, firmy, a nawet całe kraje podejrzane o pomaganie Moskwie w unikaniu kar, działając jako miejsca tranzytu dla produktów wyprodukowanych w UE, które przypadkowo są objęte sankcjami.

„Ostatnio zaobserwowaliśmy wzrost bardzo nietypowych przepływów handlowych między Unią Europejską a niektórymi krajami trzecimi – towary te trafiają następnie do Rosji” – powiedziała von der Leyen.

Chociaż szczegóły propozycji nie zostały upublicznione, nowa misja ścigania rosyjskich pomocników natychmiast wywołała widmo plagi, która od lat nawiedza blok: eksterytorialność.

Granice jurysdykcji

Jako narzędzie polityki zagranicznej, sankcje są stosowane według uznania suwerennych krajów w celu ukarania tego, co uważają za niezgodne z prawem lub co najmniej naganne zachowanie innej osoby, podmiotu lub państwa. Podczas gdy w większości przypadków naganne zachowanie jest kontynuowane wbrew międzynarodowej krytyce, czego wyraźnie dowodzi wojna rosyjska, sankcje mogą służyć dodatkowym celom, takim jak presja ekonomiczna, odstraszanie, izolacja i krytyka.

Zamrożenie aktywów, zakazy podróżowania i ograniczenia w handlu należą do najczęściej wprowadzanych środków ograniczających. Pozostaje jednak jeden wspólny mianownik: sankcje są wprowadzane w ramach jurysdykcji kraju nakładającego sankcje.

W rzeczywistości, nawet jeśli mówimy o sankcjach przeciwko Rosja, w rzeczywistości, sankcje nie są nakładane wewnątrz Rosja jako UE z oczywistych względów nie posiada jurysdykcji na całym terytorium kraju. Blok zamiast tego nakłada obowiązki na własne państwa członkowskie i firmy w zakresie ich interakcji z Rosją. Na przykład europejskie firmy mają zakaz importowania rosyjskiego węgla.

Ten sposób działania zapewnia krajom dość szeroki margines działania, od ukierunkowanych ograniczeń na niektóre kluczowe produkty po szerokie zakazy obejmujące całe sektory.

W ostatnich latach pojawiła się jednak nowa strategia egzekwowania maksymalnej zgodności wyłonił sięw szczególności ze Stanów Zjednoczonych, które promowały eksterytorialność, zwaną również sankcjami wtórnymi, wobec podmiotów, które znajdują się ściśle poza ich jurysdykcją.

Jeden z takich przypadków miał miejsce, gdy administracja byłego prezydenta Donalda Trumpa wycofała się z porozumienia nuklearnego z Iranem, ponownie wprowadziła zniesione wcześniej sankcje i zagroziła ukaraniem firm nadal prowadzących interesy z Teheranem, niezależnie od ich położenia geograficznego czy własności.

Bruksela zareagowała oburzeniem: Dlaczego europejskie firmy miałyby przestrzegać amerykańskiego prawa? Dlaczego europejscy inwestorzy mieliby płacić cenę jednostronnej decyzji podjętej w Waszyngtonie?

Ale sama myśl o utracie dostępu do dolara powodowała ciarki na plecach Europejczyków, którzy zostali zmuszeni do wyboru między potężnym amerykańskim rynkiem finansowym a niespokojną gospodarką Iranu.

„Mówimy o rozszerzeniu zasięgu prawa krajowego za granicę. Są to sankcje eksterytorialne, które w większości zniechęcają firmy i osoby trzecie do prowadzenia interesów z krajami docelowymi” – Viktor Szép, adiunkt prawa na Uniwersytecie w Groningen , powiedział Euronews.

„Stany Zjednoczone w zasadzie rozszerzają swoją jurysdykcję na osoby spoza USA na dość szeroką skalę. A biorąc pod uwagę, że wiele dużych firm ma powiązania z USA, przepisy amerykańskie mają znaczny zasięg, zwłaszcza w dziedzinie bankowości międzynarodowej”.

UE tradycyjnie sprzeciwiała się wszelkim sankcjom eksterytorialnym, argumentując, że naruszają one jej suwerenność i niezależność. Jej zaciekły opór został wyryty w ustawie z 1996 r., zwanej status blokującybezpośrednia odpowiedź na sankcje USA nałożone na Iran, Kubę i Libię.

Ustawa zabrania unijnym podmiotom stosowania się do sankcji eksterytorialnych, unieważnia orzeczenia wydane przez zagraniczne sądy oraz umożliwia dochodzenie odszkodowania za poniesione szkody. Został później zaktualizowany, aby przeciwdziałać amerykańskiemu odwetowi w przypadku Iranu, chociaż exodus europejskich firm z Teheranu był wówczas nie do powstrzymania.

„Unia Europejska zawsze postrzegała sankcje eksterytorialne jako sprzeczne z prawem międzynarodowym” – powiedział Szép. „Sankcje UE nigdy nie były eksterytorialne, co oznacza, że ​​nie mają zastosowania do firm spoza UE lub osób fizycznych, które prowadzą działalność całkowicie poza Unią”.

Ta długoletnia opozycja została zepchnięta do granic możliwości w zeszłym roku, kiedy G7 wprowadziło pcap ryżu na rosyjskiej ropie naftowej. Na papierze czapka była główną sankcją. Ale w praktyce odbiło się to echem na całym świecie, ponieważ wiele innych krajów zostało zmuszonych do przestrzegania limitu, aby zdobyć tanią rosyjską ropę, której handel zależy od zachodnich firm ubezpieczeniowych i spedycyjnych.

Naciskając kopertę

Rzucenie się wprost na eksterytorialność bez wątpienia stanowiłoby duży skok w polityce zagranicznej UE i dodało do rejestr głównych tabu załamany od czasu rozpoczęcia inwazji przez Kreml.

W ósmym pakiecie sankcji blok uzgodnił zapis o umieszczaniu na czarnej liście osób dowolnej narodowości, które ułatwiają unikanie kar. 11. runda poszłaby znacznie dalej i wymierzyła w firmy, a nawet całe kraje, oskarżone o sprzedaż sankcjonowanych towarów do Rosji.

Ale aby zmusić podmioty spoza UE do przestrzegania prawa UE, blok będzie potrzebował dźwigni, która jest wystarczająco silna, aby inni zastanowili się dwa razy.

Stany Zjednoczone egzekwują swoje sankcje na całym świecie, używając dolara jako kija i marchewki. Jest mało prawdopodobne, aby samo euro powtórzyło odstraszający efekt dolara, co oznacza, że ​​UE będzie musiała wymyślić dodatkowe elementy gospodarcze, którymi będzie mogła posłużyć jako karta przetargowa.

„Unia Europejska jest do pewnego stopnia nowicjuszem na arenie sankcji wtórnych” – powiedział w wywiadzie Tom Ruys, profesor prawa międzynarodowego na Uniwersytecie w Gandawie.

„Europa nie ma takiej siły przebicia, jak Stany Zjednoczone, jeśli chodzi o dostęp do amerykańskiego systemu finansowego, z możliwością wykorzystania dolara jako broni, który wciąż ma kluczowe znaczenie dla wielu instytucji finansowych na całym świecie. Powiedziałbym, że jest to coś wyjątkowego do Stanów Zjednoczonych.”

Według Ruysa UE ma trzy możliwe drogi, aby powstrzymać obchodzenie sankcji: ograniczenie dostępu do bogatego rynku wewnętrznego, wszczynanie postępowań karnych w sądach krajowych przeciwko osobom podejrzanym o uchylanie się od sankcji oraz dodawanie kolejnych firm do czarnej listy bloku.

Czarna lista jest postrzegana jako najbezpieczniejsza opcja dzięki swoim żelaznym doświadczeniom i nieco ograniczonemu zakresowi: w praktyce przekłada się to na zamrożenie aktywów i zakazy podróżowania, coś w rodzaju zawstydzania. Eksperci twierdzą, że po prostu wymieniając firmy nierosyjskie, UE mogłaby uniknąć stosowania środków eksterytorialnych i pełnowymiarowego odwetu, który im towarzyszy.

Ale inni mogą widzieć rzeczy inaczej. Chiny, kraj, który jest obserwowany ze względu na bliskie powiązania militarne i gospodarcze z Rosją, wystosował jednoznaczne ostrzeżenie do Brukseli.

„Jesteśmy przeciwko państwom wprowadzającym eksterytorialne lub jednostronne sankcje na Chiny lub jakikolwiek inny kraj zgodnie z ich własnym prawem wewnętrznym. A gdyby tak się stało, zareagowalibyśmy surowo i stanowczo” – powiedział Qin Gang, minister spraw zagranicznych Chin, w wizyta w Berlinie.

Możliwość chińskich kontrsankcji, takich jak UE w przeszłościmoże zobaczyć, jak państwa członkowskie kierują się w stronę znacznie bardziej ukierunkowanego podejścia, prawdopodobnie skoncentrowanego na ograniczaniu określonego eksportu, a nie na karaniu firm lub krajów, powiedziała Maria Shagina, starszy pracownik naukowy w Międzynarodowym Instytucie Studiów Strategicznych (IISS).

„Berlin i Paryż mają alergię na jakiekolwiek stosowanie sankcji eksterytorialnych, więc nowe oznaczenia będą musiały mieć związek z UE, co oznacza, że ​​kraj trzeci może zostać dodany do unijnej listy sankcyjnej, jeśli sankcje UE zostaną naruszone. Niemniej jednak jest to dowód na bardziej asertywna i geopolityczna UE, chętna do przekraczania granic” – powiedział Shagina w rozmowie z Euronews.

„Wielkie pytanie brzmi, które kraje znajdą się na liście? Kazachstan i Armenia są bardziej prawdopodobne niż Chiny czy Turcja”.

Von der Leyen złagodziła, że ​​nadchodzący mechanizm będzie stosowany „ostrożnie”, jako „ostateczność” po „bardzo starannej analizie ryzyka”. Odzwierciedla to niezręczną sytuację, w jakiej znajduje się dziś UE, rozdarta między swoją niechęcią do eksterytorialności a pragnieniem, by sankcje zadziałały.

Niezależnie od ostatecznego wyniku negocjacji, następna runda sankcji będzie musiała stawić czoła tej samej nieodłącznej słabości, która nadszarpnęła skuteczność poprzednich dziesięciu tratw: podczas gdy sankcje UE są projektowane i uzgadniane wspólnie, ich egzekwowanie odbywa się na szczeblu krajowym co czyni je podatnymi na asymetryczne wyniki.

Natomiast Stany Zjednoczone wdrażają swoje kary z pełną walecznością swojego rządu federalnego.

„Za każdym razem, gdy wymyślane są nowe sankcje, cele same się dostosują, kreatywnie poszukując sposobów obejścia tych środków, zwłaszcza teraz, gdy stawka jest tak wysoka, ponieważ celem jest jedna z głównych gospodarek świata. Zachęta do wykorzystywania luk w strukturze jest również znacznie bardziej rozpowszechniony” – powiedział Tom Ruys.

„To ciągła zabawa w kotka i myszkę. I jeszcze nie widzieliśmy jej końca”.