PiS ominęło ducha konstytucji, czego nie wolno robić. Tak samo nie można wybierać sobie definicji długu państwa – mówi Sławomir Dudek, szef Instytutu Finansów Publicznych, wieloletni pracownik Ministerstwa Finansów.
Newsweek: Czy nowa ekipa robi porządek po poprzednikach z bałaganem w finansach publicznych, jak obiecywała, będąc w opozycji?
Sławomir Dudek: Coś tam się dzieje, ale to ruchy pozorowane.
Poza ustawą budżetową do 2015 r. istniało siedem niedużych pseudofunduszy celowych – m.in. drogowy i kolejowy. Zjednoczona Prawica wykorzystała ten precedens i namnożyła tych funduszy, tworząc sobie de facto równoległy budżet. Taki raj wydatkowy, w którym można ukryć rządowe wydatki przed kontrolą parlamentu. Zostawiła po sobie 20 różnych funduszy, głównie w Banku Gospodarstwa Krajowego. Nowy rząd nie zlikwidował żadnego z nich.
A przecież przed wyborami posłowie dzisiejszej koalicji głośno i ostro krytykowali premiera Morawieckiego za ukrywanie wydatków państwa. Bili brawo, gdy właśnie za to jego rządowi Najwyższa Izba Kontroli dwukrotnie nie udzielała pozytywnej opinii do absolutorium.
Jak wygląda przywracanie kontroli parlamentu nad rajem wydatkowym stworzonym przez rząd Mateusza Morawieckiego?
– BGK zaczął publikować na swojej stronie internetowej plany finansowe tych funduszy, a rząd te plany dołączył do uzasadnienia ustawy budżetowej na 2025 r. To dobrze, bo pierwszy raz nie muszę szukać tych informacji, a dziennikarze dopytywać o nie w trybie dostępu do informacji. Mamy więc pewną jawność. Ale nie przejrzystość, bo plany tych funduszy są tak niejasne, że nikt nie potrafi ich zrozumieć ani policzyć wydatków.
Poza tym rząd nie wpisał ich do prawdziwego budżetu państwa, tylko w uzasadnieniu do ustawy budżetowej. A ono jest takim beletrystycznym opisem, do którego można powstawiać sobie grafiki, wykresiki i co kto chce, bo i tak w żaden sposób nie jest to wiążące dla rządu.
Parlament głosuje plan prawdziwego budżetu państwa, zapisany w ustawie, ale nie uzasadnienie do budżetu, w którym schowany jest ten równoległy budżet.
– Tymczasem artykuł 219 konstytucji jasno mówi, że zarządzanie finansami państwa rząd musi prowadzić poprzez ustawę budżetową, którą przyjmuje parlament.
Prof. Teresa Dębowska-Romanowska, sędzia Trybunału Konstytucyjnego w spoczynku, stwierdza wprost, że jeżeli do ustawy budżetowej nie dołączymy planów realizacji ważnych zadań państwa lub nadamy im charakter niewiążący, to naruszamy konstytucję.
Niestety, wciąż nie mamy kontroli parlamentu nad tym rajem wydatkowym, a on jeszcze się powiększa.
Rząd pokazał, że ustawa budżetowa kompletnie nie ma dla niego znaczenia. Kiedy procedowano ją w parlamencie, zdecydował, że przedłuży mrożenie cen energii, co pochłonie blisko 5 mld zł. Ale nie uwzględnił tej kwoty w budżecie, tylko w beletrystycznym załączniku, gdzie lakonicznie zapisano, że całość sfinansuje Fundusz Przeciwdziałania COVID-19. Mogli tak zrobić, bo w dużej części mogą prowadzić finanse publiczne zapisami na serwetce. I w ten sposób ochrona gospodarstw domowych przed wysokimi cenami energii finansowana jest trochę w budżecie państwa i trochę w tym równoległym.
Dlaczego?
– Nie znajduję uzasadnienia. Poza jednym: to, co zapisano w planie tego funduszu, można na drugi dzień zmienić bez kontroli parlamentu. Czegoś podobnego nie ma w żadnym kraju na świecie. Te fundusze w BGK zwiększają dezintegrację finansów państwa, nie podlegają rygorom ustawy o finansach publicznych. A przecież BGK w imieniu tych funduszy zaciąga długi. Wszyscy wiemy, że nowotwory najlepiej leczyć na wczesnym etapie, a nie pielęgnować je i pomagać, żeby rosły. I powiedzieć, że być może kiedyś je usuniemy, ale jeszcze nie teraz.
Rząd nawet nie policzył deficytów w tych funduszach, żeby pokazać ludziom, o ile to zwiększa nasz łączny, prawdziwy deficyt budżetu.
To ile wynosi łączny deficyt budżetu prawdziwego i równoległego?
– Proporcje się zmieniały. Podczas pandemii w 2020 r., kiedy wprowadzano tzw. tarcze dla przedsiębiorców i antyinflacyjne, rząd Morawieckiego pokazał 85 mld zł deficytu budżetu państwa. Jednak w równoległym budżecie schował 190 mld zł. Powinien więc pokazać opinii publicznej deficyt na 274 mld zł.
W 2023 r. pokazano deficyt 85 mld zł, ale prawdziwy według moich szacunków sięgał 155 mld zł. Na 2024 r. premier Morawiecki pokazał 165 mld zł deficytu, potem nowy rząd dwukrotnie nowelizował ustawę budżetową i zwiększył ujawniany deficyt do 240 mld. Ale w rzeczywistości, gdyby doliczyć wydatki ukryte w równoległym budżecie, deficyt prawdziwy sięgał już 320 mld zł. W tym roku rząd trochę namieszał, bo uwzględnił w prawdziwym budżecie 63 mld zł na spłatę części długu ukrytego przez premiera Morawieckiego. Ale jednocześnie dodatkowo zaciągnął 100 mld nowego długu w równoległym budżecie. Prawdziwy deficyt nie wynosi więc 289 mld zł, jak zapisano w ustawie budżetowej, ale 336 mld zł.
Na co wydawane są pieniądze z równoległego budżetu?
– Z tych 20 funduszy w BGK głównie trzy wydają i niestety wciąż się zadłużają.
Fundusz Przeciwdziałania COVID, choć już dawno po pandemii, płaci zobowiązania z tytułu tekturowych czeków, które rozdawała Zjednoczona Prawica na lokalne inwestycje. Finansuje też wspomniane zamrożenie cen energii.
Aktywny jest też Fundusz Pomocowy powołany w związku z wojną w Ukrainie i napływem cudzoziemców. On zaciąga długi w dolarach, czyli emituje bardzo drogie obligacje dolarowe, a potem zamienia waluty na złote i finansuje część programu 800+ – tę dla dzieci z rodzin ukraińskich. Bo rodziny białoruskie czy gruzińskie, które mieszkają w Polsce, dostają 800+ z prawdziwego budżetu tak, jak wszystkie polskie rodziny.
Ale najwięcej wydaje Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych – w tym roku to ponad 65 mld zł. I on najbardziej mnie niepokoi, bo wydatki modernizacyjne na armię mają pochłonąć w najbliższych latach kilkaset miliardów złotych. I chcemy to finansować bardzo drogo, bo zaciąganie długu przez równoległy budżet jest znacznie droższe, niż gdyby to robił prawdziwy budżet, sprzedając obligacje. Przecież Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych przy zadłużeniu około 30 mld zł w 2024 r. płacił kilka miliardów odsetek od tego długu!
Wydatków zbrojeniowych nikt nie zakwestionuje.
– Chodzi o to, żeby je robić lege artis. Obecne finansowanie jest bardzo nieprzejrzyste, bo nie wiadomo, jak będzie rosło zadłużenie na zbrojenia, jakie są koszty obsługi długu, rozkład spłat, kto i z czego go spłaci. Finansowanie bezpieczeństwa militarnego poprzez niejasny, łamiący art. 219 konstytucji fundusz poza budżetem, nie jest bezpieczne.
Zbiliśmy sobie termometr i uważamy, że jak nie ma tych wydatków w budżecie ustawowym, tylko są w równoległym, to nie ma problemu. Rozumiem, że rząd z dnia na dzień nie może włączyć długu zaciągniętego przez poprzedników do budżetu, ale nikt nawet nie powiedział jednoznacznie, że to było złe. Milcząco sankcjonuje stworzony przez poprzedników równoległy budżet.
Rząd dostał PIN do stworzonej przez poprzedników karty kredytowej, która obciąża nas, podatników, i z niej korzysta.
– Ale musimy wreszcie zrozumieć, że ten równoległy budżet jest tak samo zły dla praworządności jak neo-KRS czy pseudo-Trybunał Konstytucyjny. Przecież obecna koalicja powiedziała, że nie wskaże nowych członków do TK, żeby nie sankcjonować nagannego procederu. Z tego samego powodu minister Adam Bodnar nie ogłasza konkursów na nowe stanowiska w wymiarze sprawiedliwości, bo kandydaci musieliby iść do neo-KRS po akceptację.
A jednocześnie w neobudżecie, który łamie art. 219 konstytucji, rząd zaciąga ogromny dług. Przymyka oko na brak praworządności w finansach publicznych, bo jest to wygodne, bo obywatele się nie znają na tym i to nie bulwersuje opinii publicznej tak bardzo jak brak praworządności w wymiarze sprawiedliwości. Weszli w buty Zjednoczonej Prawicy i one okazały się bardzo wygodne.
Koszty obsługi zadłużenia państwa w 2022 r. sięgały 33 mld zł. A teraz?
– Na ten rok rząd zaplanował, że to będzie 75,5 mld zł, ale tylko w jawnym budżecie. Gdyby uwzględnić ten równoległy, to łączne odsetki pewnie przebiją 100 mld zł. To ogromna kwota, dla porównania program 800+ kosztuje 60 mld zł.
Odsetki pochłaniają już równowartość 2,6 proc. naszego PKB. Co gorsza, według prognozy Komisji Europejskiej średnie odsetki, jakie płacimy od długu, to 5,1 proc., drożej w Unii pożyczają jedynie Węgrzy. Płacimy ponad dwa razy więcej niż Grecja czy Portugalia, o 1,9 pkt proc. więcej niż Czesi.
Według pana obliczeń pod koniec swoich rządów PiS zadłużało nas w tempie 642 tys. zł na minutę. Jak szybko kręci się teraz licznik długu?
– Na pewno przyspiesza. Gdy PiS przejęło władzę w 2015 r., dług sięgał 924 mld zł, gdy kończył – blisko 1,7 bln. Pod koniec 2024 r. pękły pewnie 2 bln zł. A według planów rządu w tym roku zadłużenie osiągnie 2,4 bln. Będzie rosło o ponad miliard dziennie, niemal 750 tys. na minutę.
Dług szybko zbliża się do konstytucyjnego limitu 60 proc. PKB, kiedy rząd powinien wcisnąć hamulec.
– Jesteśmy jedynym krajem w Unii, który ma dwie definicje długu. Na potrzeby krajowe nie uwzględnia równoległego budżetu, w którym schowana jest co piąta złotówka długu państwa. Całe szczęście, że musimy raportować do Brukseli cały dług według definicji Eurostatu. Jest ona stosowana we wszystkich krajach Unii i akceptowana przez Międzynarodowy Fundusz Walutowy.
Nawet rząd przyznaje, że tak liczone prawdziwe zadłużenie państwa przekroczy w tym roku 60 proc. PKB.
Rząd będzie brał pod uwagę definicję europejską czy krajową do liczenia tego limitu konstytucyjnego?
– A czy autorzy konstytucji, którzy mieli na uwadze stabilność finansów publicznych, myśleli o prawdziwym długu państwa, czy o jakimś równoległym, który wydziela co piątą złotówkę na bok? Wyobraźmy sobie, że całe zadłużenie państwa wypychamy do plejady funduszy BGK. I co, mamy zerowy dług w prawdziwym budżecie?
Minister finansów wie, że prawdziwy dług przekroczy 60 proc. PKB, ale mruga okiem i mówi, że nie przekroczy.
Co będzie, jak przekroczy? Spodziewa się pan demonstracji na ulicach i okrzyków: kon-sty-tucja, kon-sty-tucja!
– Nie będzie demonstracji, bo w powszechnym mniemaniu to są jakieś tam finanse, niuanse. Tylko to jest naprawdę bardzo ważne dla praworządności. Dla jej obrony przekonywaliśmy Polaków, że powinni zrozumieć bardzo trudne mechanizmy i niuanse związane z KRS, Sądem Najwyższym, Trybunałem Konstytucyjnym czy Państwową Komisją Wyborczą. A tu mamy kawę na ławę: jest liczba 60 i eksperci mówią, że ją przekroczyliśmy, a ktoś wyjdzie i powie: nie, nie przekroczyliśmy, bo coś tam sobie odjęliśmy. Żarty będziemy sobie robić z konstytucji?
Czym to by się różniło od operacji rządu Zjednoczonej Prawicy na mediach publicznych? Jest konstytucyjna Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, ale co tam, skoro władza nie może sobie zapewnić trwałego wpływu na nią, więc jej kompetencje przeniesie na Radę Mediów Narodowych, a KRRiT została wydmuszką. W ten sposób PiS ominęło ducha konstytucji, czego nie wolno robić. Tak samo nie można wybierać sobie definicji długu państwa.
Na miejscu ministra finansów Andrzeja Domańskiego obawiałbym się Trybunału Stanu. Szczerze radzę, żeby się bardzo zastanowił i poszukał legalnych rozwiązań, by dług państwa nie przekroczył limitu 60 proc. PKB.
Minister musiał już ustalić z Komisją Europejską plan redukcji deficytu budżetu państwa do 3 proc. PKB, bo Bruksela objęła nas procedurą nadmiernego deficytu.
– Musimy, wraz z sześcioma innymi krajami objętymi tą procedurą, dwa razy do roku raportować, jakie podjęliśmy działania. Według ustalonej z Brukselą strategii musimy zredukować deficyt trwale o 120 mld zł przez cztery lata. Czyli średnio o 30 mld zł rocznie (to pół programu 800+).
Tylko ta strategia jest pasywna, zakłada, że skoro coś samo nam wzrosło, to i samo spadnie. Nie spadnie. Redukcja deficytu budżetowego musi polegać na trwałym zmniejszeniu wydatków lub trwałym wzroście podatków.
A rząd liczy na tak zwany efekt wyrastania – wraz ze wzrostem gospodarczym niejako mamy wyrosnąć ze zbyt dużego deficytu: jego wysokość w relacji do PKB spadnie do tych 3 proc. Ale to jest myślenie życzeniowe.
Oczywiście wzrost gospodarczy wspomaga dochody państwa, bo rosną wpływy z podatków VAT, PIT i CIT, ale one rosną w tempie wzrostu PKB. A my mamy zredukować deficyt w relacji do PKB – żeby tak się stało, podatki musiałyby rosnąć szybciej. A to można osiągnąć jedynie, podnosząc ich stawki albo łapiąc mafie podatkowe.
Co innego jest z wydatkami budżetu, z nich można wyrosnąć wraz ze wzrostem PKB – wystarczy je zamrozić albo nie waloryzować. I rząd założył, że tak postąpi z transferami socjalnymi. Realnie zamrożone na cztery lata mają być wynagrodzenia w budżetówce, będą więc rosły tyle, co inflacja. To oznacza, że nie będą nadążać za wynagrodzeniami rynkowymi, bo w reszcie gospodarki rosną po nawet 2-3 proc. powyżej inflacji. Plan zakłada też utrzymanie parametrów w skali podatkowej PIT i CIT. Co znaczy, że próg podatkowy i kwota wolna nie będą podnoszone. A 800+ nie będzie waloryzowane.
Rząd wygrał wybory, obiecując, że nie odbierze tego, co PiS dało, a dodatkowo sam złożył obietnice. Czy jest szansa na podwyższenie dla wszystkich kwoty wolnej od podatku do 60 tys. zł?
– Tak naprawdę to właśnie budżet przed kolejnymi wyborami do parlamentu będzie najtrudniejszy. W ustalonym z Brukselą planie rząd założył, że w tym roku zredukuje deficyt tylko o 9 mld zł, a w 2026 r. i 2027 r. po około 40 mld zł rocznie (licząc w dzisiejszych cenach). Jeśli wtedy chciałby jednocześnie podnieść kwotę wolną od podatku, której koszt to 50 mld zł, to w innych miejscach budżetu trzeba by było obciąć wydatki na prawie 100 mld zł. Albo podnieść inne podatki o tyle. Uważam, że to nie jest realne.
Przecież cały czas będą rosnąć wydatki militarne, na ochronę zdrowia i musimy przeprowadzić transformację energetyczną. Nie wiadomo jednak, co się zdarzy, bo wpadliśmy w zastawioną przez rząd Zjednoczonej Prawicy pułapkę populizmu. Obecna koalicja została przyparta do muru i też nie ma hamulców w obietnicach wyborczych. Nie ma więc żadnej wiarygodnej strategii redukcji deficytu.
Quo vadis, Polsko?
– Dług może zacząć toczyć się niczym kula śnieżna. Samo Ministerstwo Finansów w średniookresowej strategii budżetowej zrobiło symulację, z której wynika, że jeżeli nie dokonamy trwałej i strukturalnej redukcji deficytu, to dług państwa w półtorej dekady wzrośnie z 50 proc. PKB do 100 proc. Wtedy według prognoz Komisji Europejskiej z kraju, który jest w dziesiątce najmniej zadłużonych państw, wskoczymy do pierwszej szóstki/siódemki najbardziej zadłużonych w Unii. Niestety, jest to scenariusz bardzo prawdopodobny.
