Kluczowym problemem w całej historii związanej z pytaniem, kto ma reprezentować Polskę na arenie międzynarodowej, jest niejasno napisana Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 roku. Mówiąc w dużym skrócie – według ustawy zasadniczej to rząd i premier prowadzą politykę zagraniczną Polski, a prezydent z rządem współdziała. Istotny jest tu art. 133 konstytucji, w którego ustępie trzecim czytamy: „Prezydent Rzeczypospolitej w zakresie polityki zagranicznej współdziała z Prezesem Rady Ministrów i właściwym ministrem”.
Tyle Konstytucja RP, bo praktyka i niepisana tradycja pokazują, że jest z tym różnie. W modelowym rozwiązaniu konstytucyjnym to rząd powinien określać kluczowe kierunki polityki zagranicznej, a prezydent – jeśli zajdzie taka potrzeba – przedstawiać określone przez rząd kierunki. Historia pokazała jednak, że często jest to dość trudne.
Stary „spór o krzesło” i nowy spór o szczyt w Waszyngtonie
Przypomnijmy choćby słynny „spór o krzesło” z 2009 roku przed szczytem Rady Europejskiej w Brukseli, gdzie przez brak zgody w Belgii pojawili się prezydent Lech Kaczyński i premier Donald Tusk. Przylecieli oddzielnymi samolotami, a koniec końców po latach spór zażegnał Trybunał Konstytucyjny. W skrócie postanowienie TK można określić jednym zdaniem: prezydent może brać udział w posiedzeniach Rady Europejskiej bez zgody rządu, ale delegacji przewodzi premier.
Równie istotne są tu pewne przyzwyczajenia i niepisany podział obowiązków. Zwyczajowo było bowiem dotąd tak, że w sprawach europejskich rola wiodąca należała do rządu, natomiast w sprawach „światowych”, związanych np. z Sojuszem Północnoatlantyckim czy ONZ, częściej nasz kraj reprezentował prezydent.
Do tego dochodzi tradycja. Np. Amerykanie po prostu nie wyobrażają sobie, by ich prezydent miał rozmawiać w Polsce z kimkolwiek innym niż jego odpowiednikiem. Nie chodzi tu o personalia czy niechęć do obecnego premiera. Od 35 lat za kontakty z Amerykanami odpowiadali kolejno: Lech Wałęsa, Aleksander Kwaśniewski, Lech Kaczyński, Bronisław Komorowski i Andrzej Duda. Dla Amerykanów – niezależnie od administracji – nie ma tu żadnego sporu. Prezydent ma rozmawiać z prezydentem. I kropka.
Tymczasem w ostatnich dniach znów nad Wisłą wybuchł nowy konflikt „o krzesło”. Polskiej reprezentacji zabrakło bowiem w Waszyngtonie, gdzie ważyły się losy wojny na Ukrainie, a obie strony politycznego sporu zarzuciły się oskarżeniami. Czy w USA powinien być Nawrocki czy Tusk? Stronnicy Nawrockiego przekonują, że to rząd zawalił sprawę. Stronnicy Tuska z kolei winą obarczają Nawrockiego. Jest jeszcze trzecia grupa, najmniejsza, która uważa za dobrą wiadomość, że Polski zabrakło w Waszyngtonie.
Bazując na wcześniejszych doświadczeniach należało się spodziewać, że premier lub minister spraw zagranicznych będzie nas reprezentował podczas wszystkich rozmów na szczeblu europejskim, ale jeśli sprawa wychodzi poza Stary Kontynent, odpowiedzialność przejmuje prezydent. Dlatego też ubiegłotygodniowe konsultacje przed szczytem na Alasce wydają się zrozumiałe. W pierwszej rozmowie, z europejskimi liderami, rozmawiał Donald Tusk. W drugiej, już z Donaldem Trumpem, uczestniczył Karol Nawrocki. W trzeciej rozmowie, znów bez Trumpa, ale za to z przywódcami europejskimi, ponownie rozmawiał Tusk.
Zmiana konstytucji jedynym wyjściem z impasu?
Nie rozwiązuje to jednak problemu podstawowego – spór kompetencyjny istnieje, a wypowiedzi polityków wskazują, że jest on naprawdę poważny. A w przypadku kohabitacji takie sytuacje jak ta ostatnia będą się powtarzać. Tym bardziej, że najważniejsi politycy w Polsce mają silne charaktery. I na niewiele zdały się ich wcześniejsze ustalenia, bo jak przekazywał w mediach rzecznik rządu Adam Szłapka, podczas bezpośredniej rozmowy Tusk i Nawrocki uzgadniali podział kompetencji dotyczący zakresu odpowiedzialności za sprawy międzynarodowe.
Czy jest jakieś rozwiązanie? Strona rządowa przekonuje, że po prostu trzeba dojść do porozumienia. Ośrodek prezydencki ma nieco inną optykę. Już podczas expose kilka tygodni temu Karol Nawrocki zapowiedział, że potrzebna jest zmiana konstytucji z 1997 roku. Zapowiedział, że powoła specjalną radę, która ma się wyklarować już w październiku i rozpocząć prace nad ustawą zasadniczą. Nowa konstytucja, w planie Nawrockiego, ma być gotowa do 2030 roku.
Radio RMF jako pierwsze podało, że ambicje prezydenta są poważne, a obecna konstytucja ma zostać niemal w każdym aspekcie zmieniona. Na pewno też do poprawy jest element, który dotyczy kompetencji głównych ośrodków w zakresie polityki zagranicznej.
– W obecnym kształcie konstytucji te kwestie nie są dobrze rozpisane – uważa Szymon Szynkowski vel Sęk, minister ds. Unii Europejskiej w rządzie Mateusza Morawieckiego. – To prowokowanie pewnego napięcia pomiędzy największymi organami, które mają realizować politykę międzynarodową. Wszystko dziś jest napisane ogólnie i zostawia szerokie pole interpretacyjne. Pewnie trzeba rozpisać to bardziej szczegółowo, ale nie aż tak, by określać, na które wydarzenia jeździ rząd, na które prezydent. Jakąś przestrzeń trzeba zostawić. W ciągu kilkunastu ostatnich lat ta dobra praktyka była taka, że rząd co do zasady reprezentował Polskę w kwestiach unijnych, a prezydent koncentrował się na sprawach bezpieczeństwa i transatlantyckich. Teraz elementy tej praktyki trzeba rozpisać szerzej. Jestem ciekaw tej dyskusji – mówi nam polityk, który w czwartek został… współpracownikiem Nawrockiego i ma odpowiadać za przygotowanie nowej formuły współpracy między głową państwa a parlamentem.
Większa rola głowy państwa. To zmiana ustroju na system prezydencki?
Prezydent ma też faworytów do pokierowania pracami konstytucyjnymi. Według mediów są to prof. Dariusz Dudek oraz posłowie PiS Przemysław Czarnek i Bartłomiej Wróblewski. Ten ostatni udzielił niedawno wywiadu „Naszemu Dziennikowi”. – Warto byłoby dokonać korekt wzmacniających pozycję prezydenta. W szczególności poszerzyć jego kompetencje w zakresie polityki zagranicznej i obronności. Ponadto należy rozważyć odejście od kontrasygnaty aktów urzędowych głowy państwa przez premiera – wymieniał poseł Wróblewski.
Z ramienia administracji prezydenckiej z tzw. radą konstytucyjną ma współpracować Zbigniew Bogucki, szef Kancelarii Prezydenta. Przekonuje on, że zmiana konstytucji jest potrzebna, bo to właśnie władza wykonawcza skupiona w dwóch ośrodkach powoduje, że dochodzi do konfliktów i niepotrzebnych sporów. Rozwiązaniem, według niego, jest np. system kanclerski, w którym większą moc ma premier, bądź system prezydencki z silną pozycją prezydenta.
– Dzięki temu konflikty między ośrodkami władzy są ograniczone do minimum. Można sprawniej rządzić państwem, szybciej podejmować decyzje, a potem obywatele rozliczają ośrodek władzy wykonawczej – uważa Bogucki.
Dyskusja wychodzi więc dziś o wiele szerzej niż sam spór dotyczący podziału ról na arenie międzynarodowej. Sytuacja w Waszyngtonie jasno pokazała, że problem istnieje i jest poważny, ale czym innym są potężne zmiany w konstytucji, które finalnie mają doprowadzić do zmiany ustroju państwa.
– W obecnej konstytucji kompetencje są określone, a politykę zagraniczną Polski kreuje rząd, minister spraw zagranicznych i premier polskiego rządu. Kompetencje są odpowiednio podzielone. W tym przypadku przez walkę dwóch stron nikt z naszych przedstawicieli nie pojawił się w USA, a powinniśmy tam być. Przez ten duopol, podział naszego kraju na dwa obozy dochodzi do sytuacji, które są całkowicie niewskazane – mówi Interii poseł Paweł Śliz z Polski 2050.
– Naprawdę nie uważam, by na tę chwilę była potrzeba pisania nowej konstytucji. Konstytucja, w mojej ocenie, jest dobra. Ważniejsze jest to, by zapewnić wentyle bezpieczeństwa, by nie dochodziło do naruszeń konstytucji, jak choćby przy wyborze KRS. Tu widziałbym potrzebę naprawy. A krzyki pana prezydenta są bardziej krzykami populistycznymi – uważa polityk koalicyjnej większości.
Inaczej widzą to politycy opozycji. – W każdym kontekście trzeba odnosić się do konkretnych ram. Format obecny w Waszyngtonie był formatem rządowym, tzw. koalicji chętnych i w ramach tego formatu Polskę reprezentuje premier. Jeśli widzimy możliwość skutecznego reprezentowania polskiego stanowiska, to trzeba w takim spotkaniu uczestniczyć. Jeśli te ramy miałyby być tylko okazją do family photo, to niezależnie od tego czy miałby być tam prezydent czy premier, nie jest warto. Dla samego obrazka nie robi się dyplomacji. W tej chwili kluczowa z polskiego punktu widzenia jest wizyta prezydenta na początku września w Waszyngtonie – mówi nam Szynkowski vel Sęk.
– Obecna konstytucja próbuje znaleźć pewien kompromis dla największych ośrodków, w moim przekonaniu nie do końca udany. Potrzebujemy systemu, który wprowadza pewną równowagę i jaśniej dzieli kompetencje. To może nie jest spojrzenie rewolucyjne, ale pozwoliłoby uniknąć problemów. Dziś prezydent może czuć się poszkodowany, bo posiada szereg kompetencji, ale dość łatwo jest je dezawuować. Pokazuje to choćby przykład podważania kompetencji do nominacji ambasadorów. W nowej konstytucji powinny być twardsze gwarancje do realizacji prerogatyw prezydenta – dodaje.
Na razie jednak prezydent wciąż szuka drogi, którą chce podążać. Szuka też okazji do konstruktywnej komunikacji z rządem. 27 sierpnia będzie kolejna szansa na rozmowę, bo tego dnia odbędzie się Rada Gabinetowa, a takie regularne spotkania mają na stałe wpisać się w kadencję Nawrockiego.
